工会改革观察报告第21期：对珠海“7.15”隧道透水事故中工会失职渎职的问责意见

2021年7月15日，位于珠海市香洲区的兴业快线（南段）一标段工程发生一起重大生产安全事故，造成14人死亡。其石景山隧道右线在施工过程中，掌子面拱顶坍塌，诱发透水事故，除了造成工人死亡的惨剧，还造成直接经济损失3678.7万元人民币。

其后广东省政府成立了由常务副省长林克庆为组长的，包含省应急管理厅、公安厅等多部门的调查组进行事故调查；广东省纪委监委也成立了追责问责调查组，对公职人员涉嫌违法违纪的问题展开调查。7月23日，国务院安全生产委员会也决定对这起事故调查处理实行挂牌监督。最终，事故调查组在2021年10月26日发布了事故调查报告，认定珠海市兴业快线（南段）一标段工程石景山隧道“7·15”透水事故是一起重大生产安全责任事故”。

此次重大生产安全事故后，公安机关对12名涉嫌犯罪的有关责任人采取了强制措施，并移送司法机关追究刑事责任。纪检监察机关对27名涉事企业和公职人员进行问责，对从工程公司中铁二局和各分包公司到珠海市政府、公路事务中心、住房和城乡建设局、建设工程安全事务中心等行政监督部门都有不同力度的处理。

然而中国劳工通讯发现，在问责名单当中，各个涉事公司和所属地方工会的负责人在安全生产问责中“逍遥法外”。《工会法》和《安全生产法》等法律明确要求工会应监督企业安全生产。工会的基本职责是维护劳动者的合法权益，生产安全人命关天，工会应依法履行监督责任，令生产经营单位的安全生产工作有效落实。相应的，在中共落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产体系之下，对于事故中存在的工会失职问题，理应同样进行严厉问责、并责成各地工会举一反三，严格贯彻法律所要求的安全监督职责。如此，对那些还沉浸在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”的地方工会及其负责人产生震慑，方能去其官僚习气，将安全生产工作视为工会工作的主业，不再敷衍塞责和逃避问责。由落实安全生产，到推进中国工会改革，才能“促一方发展、保一方平安”，才能让一线工人的生命得以保障，才能不让事故一而再再而三的发生。

中国劳工通讯将依据事故调查报告、公开宣传和对工会的访谈，理清在此次“7·15”透水事故中各级工会监督安全生产的履责状况、存在的问题并提出相应的问责处理建议。

在官方宣传中，涉事的兴业快线是南北纵向贯通珠海市的高快速主干路，是对接深中通道和港珠澳大桥的重要通道，甚至影响到大湾区的经济社会发展。虽然有如此重大的政治经济意义，这一工程的施工质量之差、问题之多仍然令人咋舌。

经调查，事故的直接原因是：其右侧隧道下穿吉大水库时遭遇富水花岗岩风化深槽，在未探明事发区域地质等情况下，依然采用不当措施施工。7月14日的爆破后，导致右线隧道掌子面拱顶坍塌透水，而横通道安全门及报警系统的缺失，令水涌入左线隧道并无法及时通知左线隧道作业人员，最终酿成14人溺亡的严重后果。

其中，作为施工总承包施工单位的中铁二局三公司对事故发生有最具体和直接的责任——该公司存在对施工风险管控措施落实不力、未严格执行危大工程专项施工方案、未严格按照设计和安全规范要求施工、专项应急救援演练缺失、违法组织爆破施工以及对分包单位安全管理不到位等六大问题；其母公司中铁二局存在违法转包行为和对三公司监督、指导、检查不力等问题；监理单位珠海兴地公司则存在未依法履行监理单位安全生产职责问题。珠海市党委政府、香洲区党委政府、住建部门、水务部门等也都需要承担安全生产责任制、工程监督不到位等问题。

本次事故从调查和处理结果上来看不可谓不仔细，问责从涉事单位到地方党政部门也不可谓不严厉，比如珠海市两名副市长、住建局主要负责人、城建集团公司总经理都被追责处分。相比之下，涉及工会层面的仅有中铁二局三公司身兼工会主席的副总经理梁杰被处分，但对其追责的原因只字未提工会监督，而指其“对分管片区内的安全生产负有直接管理领导责任，对事故发生负有责任。”

中国劳工通讯需要指出的是，这种事后严厉追责问责的事故调查报告早已经数见不鲜：2020年12月，重庆发生两起重大煤矿安全事故，短短三个月内造成39名矿工死亡，两次事故都被国务院安委会挂牌督办；2021年1月，山东省烟台市栖霞市笏山金矿发生爆炸事故，导致10名矿工丧生，事故调查后45名相关责任人员被追责问责。无论是挂牌督办还是党政负责人挨个被追责，在安全生产领域都已经屡见不鲜。

这种由顶层自上而下的强势督办问责制度，仅仅能起到“事后诸葛”的作用，却对日常工作中强化安全生产意识、从源头预防事故发生，起不到有效作用。重大的安全生产事故并没有因为追责而变得更少，这一次便轮到了珠海隧道工程。“安全被忽视——惨剧发生——官方调查追责——事故继续发生”就像是一个笼罩在中国生产安全头上的幽灵，挥之不去、无限循环。

中国劳工通讯持续在生产安全问题上强调的是，除了在事故发生后还遇难工人公道之外，也应该从源头预防安全事故发生，在生产现场消除安全生产的隐患。安全生产重在预防，做好预防重在监督，做好监督重在日常。唯有一线生产者才能做到对安全生产的实时监督，将事故隐患在第一线扼杀。而要做到这一点，最有利条件的就是位于生产一线的工人和工会。各级工会应切实履行法律所赋予的监督安全生产的职责和义务，上级工会应对下级工会履责状况进行问责，而行政部门在调查安全事故时也应将一线工会监督安全生产的履责状况纳入考量。

遗憾的是，至少在珠海事故的调查报告中，我们既没有发现调查报告有涉及工会在事故发生中的履责情况调查；在责任处理部分也没有发现任何一级工会的负责人被问责。

依照属地原则，中国劳工通讯首先将问责电话拨给了珠海香洲区总工会。当被问及隧道透水事故是否涉及工会负责人被问责时，香洲区总工会领导自信且斩钉截铁地回答：“我们没有……不涉及到我们，涉及的是安监部门，我们不是职能部门。”我们追问《安全生产法》规定了工会应该监督企业安全生产，得到的答复令人啼笑皆非：

《安全生产法》第六十条明确规定，工会对生产经营单位违反安全生产法律、法规，侵犯从业人员合法权益的行为，有权要求纠正；发现生产经营单位违章指挥、强令冒险作业或者发现事故隐患时，有权提出解决的建议；发现危及从业人员生命安全的情况时，有权向生产经营单位建议组织从业人员撤离危险场所。

另一位工作人员搬出“工会没有执法权”的挡箭牌作为解释：“我们除了《安全生产法》之外，我们主要履责的是《工会法》，但是我们并没有执法权的。”

而香洲区总工会的另一位工作人员证实了此次事件中工会的工作仅仅是“协助调查”。但是当被问及属地原则下，对工程安全履责情况时，他回答：

“关键是这一项工程他并不是说区委拍板定下来的。所以说即便我们想去履责的话也很难履，因为我们是区总工会。……这种大型工程，这种大型工程肯定是珠海市牵头。所以说，即便工会分管，也肯定是市总工会去分管。”

香洲区工会领导好一句“法就是法”，想必香洲区总工会负责人没有说出的下半句就是“现实是现实”。那么工会工作的现实是什么呢？从工会工作人员这几句话，可以推测工会工作的“现实”是：将工会的监督责任和行政执法权混淆，因为工会“不能执法”，所以工会也主动放弃法律赋予的监督工作，变相“有法不依”。在如此明显的渎职情况下，当政府官员都受到追责问责和处罚时，属地工会竟然还能将问题高高挂起，将责任都推给“职能部门”，觉得问责和工会没有一丝一毫的关系。

更甚者，如此重大的工程在自己辖区开工，区工会人员竟然会因为“工程太大”而放弃管理监督，将责任完全推给上一级工会。我们继续将问责电话打给珠海市总工会，有趣的是，珠海市总工会又将隧道工程的责任归属问题“接力”一样转了出去。

珠海市总工会组织部的工作人员告诉中国劳工通讯，他们并不清楚兴业快线南段工程的企业工会状况：“我们都是看它（工程）所属的那个公司吧。如果它是什么中建几局，那肯定中建几局是建了工会的了。而且像它这种，肯定是包给那个什么大的那种工程的公司，那肯定是工程的公司那边单独去建会，就不是单独地就是像企业的那种了，要根据它的具体情况。”

无论工程公司归哪里都好，至少这次事故是发生在珠海市香洲区，市一级工会不应该无动于衷吧？我们强调工会改革的属地管理是要各地工会对发生在本区的劳资纠纷和安全生产事故等负起责任来，但珠海市总工会工作人员继续把工人事件往外推，指出：

“一个是属地。第二个呢，因为像一个属地有各个行政区，然后还有国资、教育、卫健各个系统的工会管各个系统的。不是我们这边直接去管到企业了。”

于是我们可以发现，珠海市的各级工会在这个大型工程中几乎没有任何程度的参与，甚至可以“灵活地”不理属地管理原则，直接将责任推卸给其他行政系统，一句“他们是央企，他们归国资委，跟我们没关系”便将责任撇的干干净净。我们不妨想象，如果珠海市工会及香洲区工会，能够在开工的时候便找到总承包公司工会，或者是施工的中铁二局三公司的工会，直接去商讨安全生产监督如何在一线落实，如果发现事故隐患并鼓励工人和工会监督举报，那这次严重的事故可能就不会发生。而现实中，属地工会和公司工会毫无衔接，甚至在事故发生后还不停推脱管辖权，令一个如此重大的项目，形成了工会管理的安全真空，实在令人咋舌。

无论是珠海市总工会还是香洲区总工会，都选择将问题推开，拒不问责追责工会。当我们回望企业工会时，早前中铁二局三公司的工会又做了什么呢？

网上还能搜索到事故发生三个月前工会在干什么。其中，2021年4月，《中铁二局三公司深入基层开展EAP工作》提到，“员工们在三公司工会副主席邓丽、党工部副部长邓嘉雪两位心理咨询师、健康委员的指导下，通过开展热身、破冰、团队辅导等活动，让员工们愉悦了心情，释放了工作压力，重新认识了彼此，进一步提升了项目凝聚力和向心力。”这里提到的EAP是一种高大上的心理援助心理管理技术；另一则信息则是中国中铁工会调研中铁二局工会智慧云平台建设，还是这位三公司工会副主席邓丽，其乐融融地参加了“云平台”的座谈会。

三公司工会的工作聚焦于EAP和云端，也可谓是离地离到了“云上”。工会想必早已彻底忘记了习近平要求工会深化改革的讲话：“坚持眼睛向下、脚步向下，了解基层群众所思、所想、所盼，使改革更接地气。”作为工会工作者，更应该重视的当然是第一线的工人，而不是搞什么EAP和云平台的噱头。

我们更需要知道的是，三公司有没有在重大工程设立项目部工会，项目部作为建筑施工企业最基层的组织，是落实企业项目安全生产的前沿阵地。事故发生前三个星期，拱顶已经发生滴水，无人重视。于是滴水变成了水线，水线又变成了透水。这些问题，工会搞的云平台是否能够发现？只有工会在现场，在一线，鼓励会员随时随地发现安全生产隐患，从开工时就监督举报、在劳动竞赛时仍然监督举报、在发现漏水时及早要求人员撤离，事故才可能避免。三公司工会如果什么也没干，怎能不叫做失职？怎能不严厉处分？

我们打电话给中铁二局华南公司，更令人震惊的消息来了。当我们询问中铁二局三公司是否有企业工会时，却得知这个三公司“出了这个事之后已经解散了”，工作人员称“可能事故太大了吧，反正是真的比较大。”所以整间公司在事故发生后便很快解散了，我们当然也无从得知是否有工会、工人是否加入工会的问题。

中铁二局作为世界500强的特大国有企业，如此解决问题实在令人震惊。如果出一个事故就把公司完全解散（也有说法是重组），估计中铁二局，甚至中铁股份有限公司都早就要解散了。借用一句俗话来说就是“出了问题解决的不是问题，而是解决有问题的人”。

想必中铁二局早就清楚，其实三公司在管理上根本就是劣迹斑斑：中国裁判文书网2017年公布的判决书中，三公司的前领导班子群体贪污，其原董事长、副总经理、总经济师三人修改公司经营开发管理办法，套取公款185.5万元，党委书记作为从犯，四人共同贪污共计82万元。而在事故发生后，仍有工人在网上求助称三公司及建筑公司“未按时发放工资，未按时给职工缴纳社保”，成都铁路运输中级法院也将该公司列为“失信人”。

殊不知，任你怎么追、怎么讨，这间公司它已经不存在了。很可能它轻轻松松改头换面变成了中铁二局十几个公司的新的子公司，到时候一切历史负担也就随之烟消云散了。堂堂国有企业，玩起狡兔三窟的把戏，怎能不令人慨叹？

退一步说，如果工会层层推脱管辖权的真空被填补了，如果项目部有成立工会，安全生产问题就迎刃而解了吗？珠海石景山隧道透水事故就不会再发生了吗？答案可能仍然是否定的。

我们在珠海市总工会的宣传新闻中找到了发表在2019年5月29日的一篇文章《全省工业系统大湾区建设工程劳动竞赛启动仪式在横琴成功举办》。文章指：“4月10日，广东省工业系统大湾区建设工程劳动竞赛启动仪式在中建二局珠海横琴口岸及综合交通枢纽开发工程项目部举行。”值得注意的是，广东省总工会主席吕业升、副主席张振飚、珠海市总工会主席黄锐都曾经参加启动仪式。省总工会副主席张振飚在启动仪式上提出要求：“要提高工会组织的政治站位，深刻把握《规划纲要》要求，把促进粤港澳大湾区建设摆在重中之重的位置，全面掀起劳动竞赛的热潮，最大限度地调动职工的积极性、主动性和创造性。”只不过，在这场生产竞赛启动仪式上，没有一个人提及哪怕一句生产安全问题，更别提工会如何监督企业落实安全生产。

报道可见，兴业快线作为珠海横琴口岸及综合交通枢纽开发工程的一部分，必然落在珠海各级工会的管理范围和管理权限内，可是工会在这场建筑开发工程中承担的是什么角色呢？是宣传。工会人所负责的是什么呢？是不断吹嘘“职工爱岗敬业，弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神”这老一套话语；是将工人生产安全置于一旁，大搞“劳动竞赛”。殊不知一些安全事故（例如江西丰城发电厂“11·24”特大事故）就是在“大干一百天”等劳动竞赛过程中酿成。很多时候，所谓“劳模精神、爱岗敬业”不过是抛弃生产安全而要求工人加班加点赶工时的美化说法，这背后牺牲的就是生产安全和一线工人的福祉。

再看《工人日报》在2019年6月报导《广东各级工会广泛深入持久开展劳动和技能竞赛纪实：当好主人翁 建功新时代》，同样提到4月10日这一天。报导指，广东省工业系统大湾区建设工程劳动竞赛启动仪式在中建二局珠海横琴口岸及综合交通枢纽开发工程项目部举行，这一竞赛活动将涉及大湾区建设的384个项目、130余万劳动者。文章更引用中华全国总工会主席王东明的言论，要求将劳动和技能竞赛坚持下去，“团结动员广大职工为决胜全面建成小康社会建功立业”。报导并没有提及任何关于竞赛的具体内容，但我们不难想象，工地竞赛比的绝不会是谁的生产安全落实的更好，更多的还是打着劳动竞赛的名义赶工“大干一百天”。

在事故发生半年前，中铁二局三公司作为兴业快线的施工方，仍然在宣传的是“吹响复工复产集结号”，首要工作就是“合理配置各种资源，在节前认真梳理项目整体施工情况，做好详细的计划安排，确保节后的全面大干。”

从工会到企业，方方面面都要求工人参与劳动竞赛体现奉献精神，人人都想大干特干，无人提及安全生产。在全面建设小康社会的路途上，工人似乎已经被当成是一颗颗的螺丝钉，但实现小康社会和共同富裕的基础，理应是千千万万个工人能准时拿到足够体面生活的工资、平平安安回到家中。

值得一提的是，珠海市住房和城乡建设局在本次事故中被定性为“安全生产责任制不健全”，未理清各机关单位施工检查和监督管理的职责。他们在工地现场忙着做什么呢？

翻查可知，在事故发生后的2021年12月，他们却在忙着创建“红色工地”，给工地挂党旗挂条幅。宣传文章写到，“在珠海重大项目施工现场，‘红色工地’建在哪里，党旗就飘扬在哪里，哪里就有一支敢打硬仗、冲在前面的党员队伍。”

我们不反对工地插满红旗，也不要求党员面对隧道漏水去舍身堵洪水，但最起码，工地上要有能够代表工人的工会，组织一线工人监督和举报安全生产隐患。从工会的法定权力而言，在事故发生前，如工会发现隐患，可以要求企业整改，如事故发生时，工会有权及时组织人员撤离，而事故发生后工会应参与调查和追责。如果住建局开始重视工会的角色，如果工会能在各个工地监督安全生产责任落实，如果以后再没有一起如此悲惨的安全事故，那我们做多少宣传都不为过。但是事实离“如果”太远，珠海市住建局的行为明显中了习近平所说的“表太多调门高、行动少落实差，口号喊得震天响，行动起来却是轻飘飘”。

珠海透水事故的问责报告再次显示出了官方一贯对于生产安全事故严谨地进行事后追责。不过，14名工人及无数个安全事故中逝去的生命不能白白死掉，问责处罚不是最终目的，最终目的应是减少事故发生，而这就需要我们思考如何“亡羊补牢”、如何最终做到预防为主、落实企业安全生产的责任机制和监督机制。工会需要摒弃口中政治口号喊的震天响、实际上对安全生产毫无参与毫无作为的常态，切切实实到一线去组织工人，到生产现场去培训工人，举报企业安全隐患，预防事故在源头发生，力争在每一家企业都建立起预防安全事故发生的有效屏障。

“工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出的意见，企业或者主管部门应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。”

如果这些基本的工作工会都没做，转而一门心思大搞生产竞赛，其实是把一线会员的生命不当命，不啻于本末倒置，不啻于渎职，难道还不应该接受问责吗？

珠海事故发生后，我们看到的是各级工会将自己完全没有做的监督一线安全生产一推了之，行政部门调查处罚不问责工会，工会就觉得自己一丁点责任也没有。表态的时候常常把党捧得高高的，实干问责的时候工会就躲得远远的，把党和政府交付的责任、千千万万工人会员的劳动权益忘得一干二净。口中歌功颂德，实际行动却在给党抹黑。说着党领导一切，但工会不必问责还逍遥法外！

既然中国各级工会有着法定的责任和义务去监督安全生产，那么，监督不力也顺理成章应该接受问责。然而从此次珠海隧道透水事故调查报告中，我们并没有见到调查组根据《工会法》和《安全生产法》对相关工会的渎职问题进行调查和问责，长期以来事故调查报告忽视问责工会已成常态。

习近平提到：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”为何党政负责人都被依法问责了，理应监督安全生产的各级工会工作人员却总是可以“逍遥法外”？

在此，中国劳工通讯建议，根据《工会法》第五十五条和《安全生产法》第九十条，应对香洲区总工会主席和相关工作人员、珠海市总工会主席和相关工作人员、广东省总工会主席和相关工作人员、中铁二局三公司工会主席和相关工作人员、中铁二局总工会主席和相关工作人员以及珠海城建集团市政建设有限公司、珠海市住房和城乡建设局工会主席和相关工作人员等依法进行问责和惩处。

《工会法》第五十五条规定：工会工作人员违反本法规定，损害职工或者工会权益的，由同级工会或者上级工会责令改正，或者予以处分；情节严重的，依照《中国工会章程》予以罢免；造成损失的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《安全生产法》第九十条 负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任:

负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

中国劳工通讯认为，在工会改革的推进中，仍有大量工会干部沉浸在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”的美梦里，每日仍在宣传自己数字上好看的新增工人入会数目和总入会率，或是鼓吹自己“政治立场坚定”，凡此种种多为逢场作戏的“表态话”、大而无当的“口号话”。实际上，工会漠视工人利益、在一线缺乏工人会员、无法监督安全生产落实，才会导致生产安全事故频繁发生。工会不担当、不作为，问责制之下还能逃避被问责，哪怕明显失责也无人负责、逍遥法外。显然，只有启动对工会人员的严厉问责，才能撬动工会系统僵化的官僚体系。

首先，各级工会监督安全生产工作出现了严重的空白，权责混乱，没有一级工会愿对工程负责，工会系统也没人问责事故相关工会。工会改革的一个原则是属地管理，现实中工会却相互推诿——香洲区工会说自己没有权责，推给珠海市总工会，珠海市工会说国企央企有自己的工会系统，推给中建二局工会，然而中建二局三公司的工会在离地大搞心理服务和“云平台”，最后一个如此重要的国家级工程，竟然找不到一个能够对项目负责的工会。

除了本文已经提过的对工会有约束的《工会法》和《安全生产法》之外，在落实《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》的通知中，同样有针对全国总工会的工作：

- 依法对安全生产工作进行监督，反映劳动者的诉求，指导地方工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。

- 调查研究安全生产工作中涉及职工合法权益的重大问题，参与涉及职工切身利益的有关安全生产政策、措施、制度和法律、法规草案的拟订工作。

- 指导地方工会参与职工劳动安全卫生的培训和教育工作。开展群众性劳动安全卫生活动，动员广大职工开展群众性安全生产监督和隐患排查，参与落实职工岗位安全责任，推进群防群治。

按照这些法律法规条文逐一对照的话，此次事故牵涉的各级工会明显出现了严重失职的状况，必须严惩以儆效尤，令怠惰已久的工会工作人员不敢做昏官、不敢做懒官、不敢做庸官。

- 第二，如果工地上有成立项目部工会或其他工人可加入的基层工会，属地工会要跟项目部工会等至少开展月度沟通会议，落实基层工会监督安全生产的各项细节。

- 第三，工会应该在工地推动安全生产，而非为企业举办劳动竞赛。安全生产才是工会的本职工作，而劳动竞赛往往涉及提高速度和赶工问题，工会应该在力争工程进度和保障工人安全之间坚定地站在工人生命安全这一边。同时工会要做到，借助工人的力量，鼓励一线工人举报企业内存在的安全隐患，并保护工人在举报后不受公司打击报复，如此方能长久在生产第一线有效监督安全。

- 与此同时，工会系统内应展开自查，对各级工会在安全生产的履责情况进行调查，严肃问责事故所在地相关工会是否存在监督安全生产失职渎职；同样的，政府行政部门成立的调查组也应将地方工会纳入调查范围，公开相关工会的履责情况，并与问责党政负责人一样责成对工会系统展开问责。