涉罪之后，隐形之罚：备审年报“定调”从业限制

2024年12月末，律师周世虹注意到，全国人大常委会法制工作委员会发布的备案审查年度工作报告（以下简称“备审年报”），再次提到了“涉罪人员从业限制”案例。

备审年报指出，超出一定必要性和合理性，过于宽泛甚至随意规定从业限制或者从业禁止，不符合宪法关于“公民有劳动的权利和义务”规定的原则和精神。

周世虹是第十四届全国政协委员、安徽省律师协会监事长。2024年全国两会召开期间，他就提出，涉罪人员从业限制设定主体多、种类多，存在被滥用的趋势，呼吁全国人大立法规制。备审年报让他看到了希望。

备审年报上一次提及涉罪人员从业限制是在2021年，当年关注的是一份有关开锁、公章刻制、金银首饰加工等特种行业的地方性法规。这份法规规定，曾利用行业便利进行违法活动受过行政或刑事处罚的，终身不得从事该行业。法工委审查认为，地方性法规应慎重规定“终身禁止”从业，建议制定机关完善。

与三年前相比，2024年备审年报中的表述更具有普遍意义。不仅指出要“慎重设定”，还对从业限制的尺度作了原则性规范。

北京大学法学院教授张翔是此次审查建议的提出者，他也是全国人大常委会法工委备案审查专家委员会成员。

看到报告后，他的想法是，对个案进行纠正之后，更重要也更艰难的，是推动同类规范性文件的清理，“制定主体要有意识，对标全国人大常委会法工委纠正的问题自查，有的话就得主动修改”。

谁有资格限制？

听到自己将因醉驾被起诉，一位四十多岁的中年男人嚎啕大哭。两个月缓刑可能造成他被单位开除，这尚可以承受，他更担心的是，自己的犯罪记录会影响女儿将来的升学、就业。

这一幕发生在2022年的一场检察院召开的听证会上，周世虹是听证员之一。这成为他关注犯罪附随后果的起点。

所谓犯罪附随后果，是指对有犯罪前科者或其家庭成员等适用的对特定权利和资质的限制或禁止。

备审年报这几年关注过的犯罪附随后果话题还有“连坐”、犯罪者能否享受低保等问题，从业限制是其中一类。

作为律师，周世虹此前对此有所耳闻，但直到开始查询相关资料，“才知道情况原来这么严重”。

公开为此发声后，周世虹收到不少向他“诉苦”的信件和电话。他记得有人给他写信说，自己被判了轻罪，出狱后，不论是在大企业还是小公司，都找不到工作。 “这些人虽然获得了自由，但还是找不到工作，无法融入社会，怎么办？”

2022年，最高人民法院发起了一项犯罪附随后果研究的司法研究重大课题。统计显示，有一百六十多部法律法规对受过刑事处罚的人进行就业、执业等资格限制。

其中，关于国家机关职业资格限制的有26种，如不能担任公务员、法官、警察、检察官等；涉及企事业单位职业限制的19种，包括不能担任银行高管、国企高管、证券业高管、保险业高管等；禁止或限制从事与社会利益紧密关联职业的30种，如禁止担任仲裁员、拍卖师、房产经纪人等。

这还不是全部。这项研究课题的主持人之一，首都经贸大学副教授刘传稿告诉南方周末记者，法律法规之外，对有犯罪前科者的从业限制还分散规定在地方性法规、部门规章，以及行业、团体、组织的有关文件中，甚至一些公司、企业在招聘时也可以自行设定“不招收犯罪前科者”的条件。

在刘传稿看来，目前对包括从业限制在内的犯罪附随后果的设定主体多、方式不统一、种类多，难以保证附随后果的统一和协调。

宪法规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”。那么，什么层级的规范性文件可以对劳动权这项基本权利进行限制？

张翔对南方周末记者表示，中国的宪法和立法法等法律确立了一项“法律保留”原则，意思是，公民基本权利的限制，原则上要由全国人大和全国人大常委会制定的法律才可以规定，行政机关和其他主体制定的法规等文件不得代为规定。不过，由于过去对法治原则贯彻不够彻底，很多低层次规范还是写入了对公民基本权利的限制性规定。

积极的一面是，张翔从近些年的备审年报中注意到，“法律保留”原则正在被强调。

2019年披露的“交警查手机”案例中，有的地方性法规规定，公安机关调查交通事故时可以查阅、复制当事人通信记录。全国人大常委会法工委审查认为，这项规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神，已超越立法权限。

法律层面的从业限制，可以从刑法和行政处罚法中找到依据。刑法第37条规定：因利用职业便利实施犯罪，或实施违背职业要求的特定义务犯罪被判处刑罚的，法院可以禁止其从事相关职业，期限为3-5年。这一条款同时指出，其他法律、行政法规对其从事相关职业另有规定的，从其规定。

行政处罚法第9条中，将“限制从业”作为行政处罚的种类之一。不过，行政处罚法还规定，当法律没有对违法行为作出行政处罚规定时，行政法规、地方性法规也可以设定限制从业。

但行政法规、地方性法规是否可以设定从业限制，在公法学界仍有争议。

北京大学法学院教授赵宏就在一篇论文指出，“终身禁业因密切关涉个人基本权，属于严格法律保留的范畴，不应容许行政机关介入”；中国政法大学法学院陈征则认为，基于“宪法基本权利的中国特色”，应认定地方性法规属于法律保留原则中的“法律”。争议之下，张翔认为，即便按照当前行政处罚法的规定，大量低层级规范设定职业限制都没有法定权限，应当清理。

轻重之分

涉及犯罪人员权益保障的话题时，网络上的评论区总会出现不同的声音。周世虹就曾被质疑：为什么要替犯罪分子说话？在他看来，这种情绪的缘由，是公众对“犯罪”的理解仍停留在“杀人放火、强奸抢劫、贪污腐败”等重罪上。

事实上，刑法自1997年出台后历经多次修改，但每次鲜少有删废罪名，大多是增设罪名。自2011年刑法修正案（八）新增危险驾驶罪后，法网越织越密。

2015年通过的刑法修正案（九）新增帮助信息网络犯罪活动罪（以下简称“帮信罪”）等14个罪名，2017年通过的刑法修正案（十）增加侮辱国歌行为入刑，截至2020年刑法修正案（十一）通过，新设的35个罪名中，六成为轻罪，对应的刑罚多在有期徒刑3年以下。

南方周末记者梳理《全国法院司法统计公报》近十年的数据发现，2013年判处三年有期徒刑以下的被告人数占比首次超过八成，此后除了2017年外，这一数据始终维持在85%左右。这意味着，轻罪已成为犯罪治理的主要对象。

与罪名同时增长的是案件数。随着近几年公安机关加大打击电诈力度，“帮信”案件猛增。2021年全国检察机关起诉涉帮信罪近13万人，同比上升超8倍，居各类刑事案件的第三位，仅次于危险驾驶罪与盗窃罪。

轻罪时代已经来临，不区分犯罪轻重而适用相同的附随后果所带来的负面效果更为显现。

张翔听说过一个案例，有大学生“糊里糊涂地”把自己的身份证、银行卡借给别人使用，后被认定为帮信罪。毕业后，这位大学生找到了工作，却因曾犯帮信罪办不了工资卡，只好辞职走人。

郑州中院院长陈殿福等人在论文中建议，可以根据学界普遍认可的轻罪与重罪作为划分标准，即以宣告刑3年有期徒刑为界，明确不同犯罪所适用的不同犯罪附随后果。

刘传稿也支持这样的划分标准。他建议，对处3年有期徒刑以下刑罚的轻罪，仅对与犯罪行为有直接因果关系的工作、生活事项设定职业禁止或限制；重罪以犯罪行为与工作、 生活事项的必然因果联系作为设定重罪附随后果的基础性条件，对没有必然因果关系的事项，不设置限制。

多位学者在接受南方周末记者采访时均提到要推动建立轻罪前科封存制度。刑法的前科报告制度规定，受过刑事处罚者，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。目前，刑事诉讼法中规定的犯罪记录封存适用于不满18周岁，被判5年有期徒刑以下刑罚者，并限制犯罪记录查询、公布等权利。但这项制度目前并未真正建立。

比例原则

不只是轻罪、重罪不分。在对犯罪附随后果进行研究时，刘传稿发现，现有规范性文件中，对涉罪人员从业禁止的规定大多也没有对犯罪类型进行区分。

张翔注意到，一些职业禁止所指向的犯罪类型，与该职业之间是否存在关联存疑。

他举例，《娱乐场所管理条例》规定，曾犯有组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，赌博罪，洗钱罪等罪行的人，不得开办娱乐场所或在娱乐场所内从业。张翔认为，这些罪名与娱乐业之间有紧密联系，禁止这些犯罪人从业没有问题。但条例还规定，“因犯罪曾被剥夺政治权利的”，也不能在娱乐场所从业。张翔对此感到疑惑，“指向一切可能被剥夺政治权利的犯罪，例如‘破坏选举罪’，何以不能从事娱乐业？”

不仅没有在罪名上进行区分，多数情形下，犯罪附随后果的影响也没有设定期限。这意味着，只要犯罪人被宣告有罪并判处刑罚，犯罪附随后果就会终身伴随，成为对犯罪人回归社会过程中的一种“隐形处罚”。

根据最高法2022年工作报告，2016年-2021年的五年间，全国法院共判处罪犯 729.1万人。要是按平均一家3口计算，这将影响两千多万人。在刘传稿看来，从社会治理角度来看，要是犯罪前科人员回到社会找不到工作，这会是一个巨大的不稳定因素。

他们会不会因为就业困难又再度犯罪？

担忧在现实中已经发生。四川省监狱管理局的一份调查显示，截至2018年1月，四川省在押重新犯罪罪犯占在押犯总数近四分之一，其中34%的人再次犯罪是因为犯罪前科的污名在找工作时受到歧视，“多数企业要求提供无违法犯罪记录，或开具无犯罪记录征信”。

此外在现有规范中，对公务员等公职，以及涉及公共服务的行业从业人员，大都概括性地要求无犯罪记录；而教师、医师、律师、注册会计师等职业资格的取得，也普遍规定了无犯罪记录的要求。

从业限制的尺度究竟在哪里？

2024年的备审年报作了原则规范：要综合考虑罪刑轻重、罪名种类、社会危害性大小、相关限禁措施与犯罪行为之间具有关联性等因素，慎重设定终身禁业。

在张翔看来，这样的标准遵循了比例原则。2023年年末通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称“备审决定”）中，对重点审查内容作了规定，其中一项便是“采取的措施与其目的是否符合比例原则”。

比例原则意味着对国家权力的限制。当公权力机关履行职权时，需要权衡公共利益和公民权利，若为实现公共利益可能采取影响公民权利的手段时，应当将不利影响限定在尽可能小的范围和限度内，保持二者间适度的比例。

“不能一个一个盯”

备审年报对涉罪人员职业限制的关注，让周世虹看到了希望。他打算把年报中的相关内容分享给向他寻求帮助的人。不过，他还是有些犹豫，虽然年报有了规范，在实践中或许依旧会遇到阻碍。他该怎么向他们解释这份文件的效力呢？

在向全国人大常委会法工委提交审查建议时，张翔提出，应当借由这个案例，对全国同类的规范性文件进行集中清理。

不过，要有这样的自觉并不容易。一个案例被通报后，同类问题的纠正是一个漫长的过程。张翔统计过，关于“出租车司机户籍限制”话题，备审年报就提了4年。

2020年备审年报首次提出，全国人大代表提出审查建议，有地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件。法工委审查认为，这不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境”等改革要求，要求制定机关作出修改。

此后的2022年至2024年的三年间，备审年报连续提及这一话题。2022年报告提到，“进一步推动14个地方纠正了类似问题”；2023年报告中则指出，“还有一些地方存在类似问题，继续督促有关制定机关及时完成修改工作”。到2024年，全国人大常委会法工委仍在持续开展跟踪监督，“目前绝大多数地方已完成相关修改工作”。

2023年的备审年报中，“全面禁燃烟花爆竹不合法”的话题成为公众关注的热点。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰在2024年年说，在这之后，一些地方主动调整本地区的政策，如天津、上海、重庆等地实行中心城区禁放、郊区限放。

与此同时，2024年备案审查室还收到了一些公民关于禁售禁放烟花爆竹的审查建议，涉及某市6个区县发布的政府通告。对此，法工委已督促制定机关进行纠正。

此次发布“涉罪人员从业限制”案例后，张翔预感未来或许会有更多人关注到这一话题，也会有更多人提出审查建议。

当然，他更期待集中清理机制更好地发挥效用。2023年12月通过的备案审查决定第14条已明确规定：法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或废止。

严冬峰坦言，目前需要审查处理的规范性文件类型繁多、数量巨大。备案审查决定14条中这一工作机制建立的目的，就是赋予全国人大常委会法工委的审查意见、审查结论产生普遍效力，推动其他“带病”规范性文件的相关问题能够得到有效解决。

“不能等着都全国人大常委会法工委一个一个盯，他们也做不过来。”张翔说。

（南方周末记者陈怡帆对本文亦有贡献）